Методология составления долгосрочных целевых программ охраны окружающей среды

При разработке долгосрочных целевых программ охраны окружающей среды (ДЦПООС) принимается во внимание ряд обстоятельств:

• мероприятия должны быть ориентированы на достижение конечных целей развития региона;
• мероприятия по охране и использованию отдельных ресурсов нельзя обосновывать изолированно друг от друга, так как изменение состояния одного ресурса (компонента среды) неизбежно затрагивает остальные ресурсы (компоненты) и отражается на экономике и социальных условиях региона;
• границы ареалов проблемы (водных и воздушных бассейнов, зон эрозии, стихийных бедствий и т. д.) обычно не совпадают с границами административных или экономических районов. В связи с этим задания по выполнению природоохранных мероприятий и их контролю адресуются в разные инстанции и ведомства, поэтому нужен централизованный контроль за выполнением работ с оценкой общей эффективности принятых мер;
• время восстановления нарушенных элементов среды может составлять десятки лет и не совпадать с принятым годовым или пятилетним периодом разработки и выполнения народнохозяйственных планов.

Особое значение придается стадии реализации ДЦПООС.

На этой стадии составляют управляющую программу и программы реализации, которые классифицируют по проблемному (решение одной или нескольких проблем), функциональному (материально-техническое, информационное, правовое обеспечение и т. д.), отраслевому, территориальному, ресурсному или другим признакам (направлениям).

На первом этапе составители ДЦПООС на основании изучения и отбора известных и выявленных проблемных ситуаций формируют каждую проблему в виде четко поставленной задачи. Например, выявилось несоответствие между фактически наблюдаемыми и нормативными показателями содержания в воздухе сернистого ангидрида (15 ПДК). Для этой проблемной ситуации может быть поставлена задача: к 1990 г. снизить уровень загрязнения атмосферного воздуха сернистым ангидридом (до 3 ПДК).

В техническое задание (ТЗ) включают только те проблемы, решение которых находится в компетенции органов управления регионом. Одновременно в ТЗ выделяют проблемы межрегионального, национального и глобального масштаба, которые влияют (или могут повлиять) на состояние среды в регионе и требуют решения в программах и схемах соответствующего уровня управления. Из-за постоянных изменений экологических, социальных и экономических условий необходимо систематически (не реже одного раза в 5 лет) корректировать ранее принятые решения. Своевременный учет динамики региональных условий возможен на основе модели региона, учитывающей состояние среды, социальные и экономические условия и мероприятия.

Модели рассматриваются как важнейшие средства изучения региона для выработки концепции его развития, размещения производства и проведения соответствующих мероприятий. При этом учитывается условность моделей любого типа. Например, на экономико-математических моделях решаются задачи одноцелевой оптимизации (в этих моделях цели охраны природы выступают в качестве ограничений).

Имитационное моделирование открывает большие возможности решения задач, не поддающихся формализации. Однако здесь не учитываются психологические и ведомственные мотивы взаимоотношений, что иногда полностью делает несостоятельными принимаемые решения. Игровые модели позволяют учесть большое количество неформальных факторов, но не выявляют всего разнообразия имеющихся ситуаций за отведенное время и т. д.

ДЦПООС разрабатывается как одна из составных частей комплексной программы развития региона или как самостоятельный документ на фиксированный период (как правило, не более чем на 15 лет).

Цели и этапы работ. Основные цели разработки ДЦПООС следующие:

• достижение целевых показателей природопользования в регионе путем обоснования и реализации системы природоохранных мероприятий;
• создание организационных, правовых, информационных, материально-технических и других условий, способствующих предупреждению проблемных ситуаций в течение расчетного периода и далее;
• обоснование структуры, объемов и внутренних связей общественного производства для комплексного и рационального использования ресурсов региона;
• создание системы управления природопользованием в регионе с учетом масштабов и сложности решаемых задач;
• определение объемов капиталовложений и эксплуатационных затрат, потребностей в ресурсах, оборудовании, приборах, необходимых для достижения нормативных (стандартных) показателей состояния среды на расчетные сроки;
• составление раздела «Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов» плана экономического и социального развития региона на ближайшую пятилетку;
• обоснование долгосрочной программы научно-исследовательских, проектно-изыскательских и опытно-конструкторских работ.

ДЦПООС разрабатывают в три этапа: на первом составляют ТЗ, на втором анализируют причины возникновения проблем, дают характеристики и сравнительные оценки средств решения, обосновывают систему природоохранных мероприятий и их ожидаемую эффективность, на третьем этапе выявляют условия реализации намеченных мероприятий.

Организация работ. Основанием для составления ДЦПООС служит специальное решение организации-заказчика. Заказчиками могут выступать: министерства и ведомства (когда объектами охраны являются города и крупные промышленные центры, ТПК. природная среда в которых загрязняется преимущественно пред приятиями данного министерства или ведомства); Советы Министров союзных республик (когда объекты охраны — территории союзной или автономной республики, края и области, а также крупные города, промышленные центры, природная среда в которых загрязняется предприятиями различных министерств и ведомств); Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды (когда объекты охраны расположены на территории двух или нескольких союзных республик).

Источник финансирования ДЦПООС — государственный бюджет. ДЦПООС утверждается заказчиками, а для регионов, расположенных на территории двух или нескольких союзных республик, — Госпланом СССР по согласованию с Госстроем СССР.

В программно-целевой методологии важная роль отводится, как уже отмечалось, техническому заданию (ТЗ).

В поручении головной организации заказчик указывает: основания для поручения; задачи разработки ТЗ; состав исполнителей; распределение работ внутри организации и между организациями-соисполнителями; календарный (сетевой) график выполнения работ; формы представления конечных результатов; порядок согласования технического задания.

Назначение и содержание технического задания, условия его разработки. Разработчики изучают ретроспективное, существующее состояние и тенденции (закономерности) изменения экологических, социальных и экономических факторов и обосновывают, цели и критерии рационального природопользования; проблемы, которые следует решать в ДЦПООС; состав организаций-исполнителей, их задачи, сроки, стоимость и порядок дальнейших работ.

ТЗ должно ориентировать на обоснование системы мероприятий для достижения целевых показателей, рационального природопользования в расчетные сроки. Разработчики ТЗ изучают материалы по перспективному долгосрочному развитию региона. В случае, когда эти материалы составлены с учетом рационального природопользования, они оценивают полноту и достоверность информации и выявляют необходимость ее корректировки; уточняют цели и критерии рационального природопользования в регионе; обосновывают перечень решаемых проблем, состав работ и исполнителей по корректировке или разработке экологических показателей ДЦПООС.

Если материалы по перспективному развитию региона составлены без учета экологических показателей, приходится обосновывать критерии и целевые показатели природопользования, проблемы, которые следует решить для достижения целевых показателей, а также возможные ограничения (материально-технические, финансовые и др.), обусловленные планами развития региона. При отсутствии или недостоверности материалов по перспективному развитию региона рекомендуется составлять ДЦПООС одновременно с комплексной программой развития региона.

Следует обратить внимание на некоторые принципы обоснования целей и критериев природопользования. Цели достигаются в течение рассматриваемого периода (за это время должно существенно улучшиться состояние среды в регионе), дифференцируются по территории, проблемам, ресурсам (ГОСТ 17.0.001—76), хозяйственным и природным объектам. Пример: на данной территории сильно загрязнены озера, что не позволяет использовать их для рекреации, водоснабжения и рыборазведения. В этом случае при выявлении источников и масштабов загрязнения, а также средств его предотвращения ставится задача улучшить качество воды для одной группы озер до норм, соответствующих водоемам хозяйственно-питьевого назначения, для другой группы — до уровня нарушения этих норм не более чем в 4 раза, для третьей группы — стабилизировать нагрузку на озера (по уровню 1985 г.) с установлением ПДВ группе предприятий.

В ТЗ учитываются: физико-географические и социальные условия, материальные потребности населения и степень их удовлетворения; состояние экономики; роль региона в общесоюзном производстве продукции и услуг; маркетинг; международные соглашения, в выполнении которых участвует регион; специфика продукции и услуг (включая рекреацию); ресурсный потенциал; состояние среды; проблемные ситуации; капиталовложения и материальные средства, выделяемые на природоохранные мероприятия; цели и критерии развития региона (на 15-летний период); программные показатели развития региона на расчетные годы (например, на 1985, 1990, 1995); выводы и рекомендации ранее составленных территориальных комплексных схем охраны природы, комиссий и экспертных групп по рассмотрению проектов и схем развития региона, прогнозов и схем развития отдельных отраслей использования и охраны отдельных ресурсов.

Исходными материалами могут служить: кадастры природных ресурсов (водных, земельных и др.); статистические отчеты по охране природы и использованию природных ресурсов, показатели планирования, отчетности и статистического учета; паспорта природных и производственных объектов; бюллетени и обзоры о состоянии среды; программы, долгосрочные и пятилетние планы экономического и социального развития региона; прогнозы, программы, планы и схемы развития отраслей и отдельных производств, размещаемых в регионе, его административных единиц и отдельных ресурсов. К исходным материалам также относятся: прогнозы изменения состояния среды; прогнозы, схемы и балансы использования природных ресурсов; региональные стандарты, правила и нормативы природопользования; отраслевые стандарты и нормативы, относящиеся к готовой продукции, условиям производства и использованию сырья и материалов; ТЭО, проекты инженерного обеспечения территории (водообеспечение и водоотведение, энергоснабжение, мелиоративные мероприятия, транспорт и др.); проекты крупных промышленных и сельскохозяйственных объектов; научно-исследовательские отчеты, литературные источники (в том числе Красная книга) и другие материалы, относящиеся к проблемам охраны среды данного региона или региона-аналога, и др.

При изучении прогнозов развития региона и состояния среды оцениваются методические подходы к прогнозу, ожидаемые результаты реализации программ и планов развития региона и отраслей, природоохранных проектов, научно-технического прогресса в технологии производства и природоохранной деятельности. Кроме того, выявляется полнота охвата прогнозом компонентов среды по ресурсам отдельных частей региона и по видам антропогенного воздействия на среду, определяются возможности использования прогнозов для составления ДЦПООС. При необходимости корректировки прогнозов или их обновления предложения передаются заказчику ДЦПООС.

При изучении нормативов, регламентирующих природопользование, оценивается их полнота и обоснованность применения к местным условиям. Если нормативы недостаточно обоснованы или не отражают динамику и основные тенденции природопользования, а также местные условия, то в соответствующие организации вносятся предложения о разработке и совершенствовании нормативов.

При недостатке исходных данных целесообразно привести выборочные обследования, уточнить проблемные ситуации на отдельных участках региона, в населенных пунктах, на природных, производственных и других объектах. В процессе такой работы выявляются проблемные ситуации, охраняемые объекты и определяются потенциальные возможности региона. Помимо усредненных и обобщенных сведений о состоянии среды и об использовании природных ресурсов, необходимы сведения о наиболее неблагоприятных участках в регионе и о наихудших условиях в разные сезоны года, а также в экстремальные периоды, когда наблюдаются засухи, половодье, снегопады, лавины, сели, пожары, смог, эпизоотии, эпидемии и т. д.

Социальные и экономические условия жизни населения рассматриваются по показателям обеспеченности населения топливно-энергетическими, водными, земельными, рекреационными и другими видами ресурсов с учетом влияния состояния среды на здоровье населения и экономику региона. При анализе состояния экономики учитывают:

• динамику развития региона и его роль в союзном производстве продукции и услуг;
• специализацию региона, обусловленную его географическим положением, природными условиями, традициями и национальными особенностями, квалификацией кадров и т. п.;
• объемы и основные направления использования природных ресурсов.

Допускается укрупнение экономических показателей по всему региону. Оценки даются на расчетные годы с учетом динамики развития регионов. Особое внимание уделяется выявлению ущербов, вызванных нерациональным природопользованием и нарушениями состояния среды, а также стихийными бедствиями.

Изучаются международные соглашения, влияющие на природопользование в регионе (в том числе перечень объектов, где намечается совместная эксплуатация природных ресурсов), важнейшие поставки товаров и сырья и т. и. Для уточнения внутрирегиональных связей устанавливаются масштабы и место использования природных ресурсов, включая рекреационные.

Показывая ресурсный потенциал региона, следует каждому ресурсу давать характеристики, отражающие следующие показатели:

возобновимость ресурса, уникальность (невозможность замены), а также степень, масштабы использования ресурса в сравнении с запасами;

место и виды воздействия на состояние ресурса, его трансформацию при использовании (лес — лесопарк, целина — садовые участки, река — водохранилище и т. д.);

продуктивность использования ресурсов и уровень (рациональность) использования, степень внедрения комплексных передовых методов и форм добычи и использования ресурсов, нарушения в других элементах среды, вызванные добычей и использованием данного ресурса, а также возможности и темпы восстановления элементов среды и ландшафтов при добыче и использовании ресурса.

Состояние среды анализируют на основе полученной информации (при этом учитываются жалобы населения, отчеты и доклады служб, ответственных за состояние среды). Полученные данные сопоставляют с нормативными и желаемыми (с точки зрения экспертов) показателями использования ресурсов при намеченном функциональном зонировании региона.

Для выяснения обеспеченности региона природными ресурсами изучают балансы наличия и потребления каждого ресурса на расчетные годы. Особо важное значение имеют такие балансы, как земельный, водный, топливно-энергетический, минерально-сырьевой (по металлам, строительным материалам, минеральным удобрениям и т. д.). Такие балансы полезны и при оценке использования отдельных видов флоры и фауны.

Рассматривается использование дефицитных ресурсов и продуктов их переработки (черные и цветные металлы, нефтепродукты, стройматериалы, древесина, изделия целлюлозно-бумажной, нефтехимической и химической промышленности, в частности поверхностно-активные вещества, ядохимикаты и другие материалы). Выявляются предприятия, нерационально использующие ресурсы и материалы.

Для оценки загрязнения среды в результате хозяйственной деятельности приводят объемы, состав и график поступления отходов, загрязняющих среду, месторасположение источников зоны распространения и складирования отходов, выявляют условия их утилизации. Составляют балансы сбрасываемых отходов с кислой и щелочной реакцией по элементам среды (вода, воздух, почвы). Определяют размеры и виды затрат на охрану среды и рациональное использование природных ресурсов. Затраты сопоставляют с ущербами от загрязнения среды, а также других нарушений среды (в том числе стихийных бедствий)

Важная роль в ТЗ отводится использованию природных ресурсов (имеется в виду прямая связь между уровнем рациональности их использования и эффективностью охраны природы).

Характеристика использования ресурсов. Изучение и анализ материалов, а также дополнительные обследования позволяют оценить степень рациональности использования природных ресурсов в регионе и выявить проблемные ситуации, связанные с отрицательным воздействием на среду. Рациональность использования ресурсов оценивают по отдельным производствам, производственным объединениям, территориально-производственным комплексам и характерным участкам региона. При этом разработчики ТЗ выясняют: распределение ресурса, полноту и комплектность его использования; соответствие удельного потребления (использования) первичного ресурса отечественным и лучшим зарубежным стандартам и нормам; продуктивность (полноту) использования ресурса; состав и количество отходов в отдельных частях региона и степень их утилизации; состояние нормирования и стандартизации. Определяют возможные количества вторичных ресурсов, масштабы их использования с учетом межотраслевой организации производства, а также условия удаления и обезвреживания отходов в регионе.

Комплексность использования ресурса оценивают, сравнивая ожидаемые и фактически достигнутые уровни развития технологии с мировыми стандартами, предусматривающими наиболее полное использование всех компонентов ресурса. Например, комплексность использования леса включает заготовку древесины, ягод, грибов, лекарственных растений, березового сока, пушнины, мяса диких животных, а также использование леса в рекреационных, водоохранных, полезащитных, климаторегулирующих и других целях. Для оценки продуктивности использования дефицитного ресурса обобщают статистические данные о его использовании. На основании полученных данных оценивают:

• состояние организации и управления (планирование, учет, стандартизация и нормирование, контроль и проведение мероприятий) в области охраны среды и рационального использования ресурсов;
• систему слежения и контроля за состоянием природных объектов (мониторинг);
• состояние первичного учета, статистической отчетности, паспортизации и ведение кадастров использования природных ресурсов в регионе;
• состояние природоохранного проектирования;
• состояние научных исследований и эффективность цикла «разработка — внедрение новых методов, техники, приборов» для организации рационального использования ресурсов и охраны среды;
• условия эксплуатации производственных объектов, способствующих охране среды и экономии ресурсов.

Неудовлетворительная эксплуатация природных ресурсов должна рассматриваться как причина возникновения потенциальных проблемных ситуаций. Например, на основе данных можно оценить уровень использования воды, в частности, выяснить, как используется вода питьевого качества, каковы утечки воды в городских сетях; есть ли сезонная неравномерность потребления воды и т. д. Это позволит определить сферу поиска нужных средств для улучшения использования водных ресурсов.

Особого внимания заслуживает анализ потерь энергии на разных стадиях освоения и использования топливно-энергетических ресурсов. Например, для системы, использующей уголь, потери имеют место: при разведке месторождения, строительстве шахт и ГОКа; при добыче, обогащении и транспортировке угля; при производстве, передаче и потреблении электроэнергии.

Одна из главных задач рассмотренных разделов ТЗ заключается в выявлении проблемных ситуаций — помех в достижении поставленных целей.

Выявление и характеристика проблемных ситуаций. Проблемные ситуации (ПС) выявляются при разработке ТЗ на основе изучения и оценки состояния экономики и прогнозов развития региона, взаимоотношений между отраслями, социально-демографических особенностей, состояния окружающей среды и тенденций ее изменения, а также другой информации о регионе.

Рассматриваются ПС, вызванные естественными процессами и антропогенной деятельностью в регионе и за его пределами. ПС возникают от совместного действия многих факторов и могут быть следствием (причиной): несовершенства производственных связей (межотраслевых и внутриотраслевых); несовершенства технологии отдельных производств; нерациональной территориальной организации хозяйства региона; урбанизации; неблагоприятных природных условий (включая стихийные бедствия) и дефицита ресурсов; Нарушения экосистем; загрязнения среды.

Проблемные ситуации усугубляются неблагоприятными условиями и, в свою очередь, порождают сопряженные ПС, вызванные главным образом основной ПС. В ТЗ указываются хозяйственные и природные объекты, где возникают или ожидаются ПС.

Средства, выделяемые на охрану среды и на составление программы, могут ограничивать возможности решения всех выявленных ПС региона. Например, на охрану среды региона выделено 5 млн. р., а стоимость ликвидации выявленных ПС составляет 50 млн. р. Поэтому в ТЗ ставятся лишь те задачи, без решения которых нельзя выполнять экологическую часть комплексной программы развития региона.

Рекомендуется оценивать следующие показатели, характеризующие ПС: остроту ПС и тенденции ее развития, величину ущербов, степень реальности и сложность устранения ПС (решения). По этим показателям на расчетные годы выводят интегральную оценку и отбирают ПС.

Как один из возможных способов определения интегральной оценки рекомендуется метод балльных оценок.

Для выявления ПС на весь расчетный период предлагается использовать современные методы прогнозирования. Для изучения процессов взаимодействия между элементами среды можно применять имитационный, экономико-математический, игровой и другие методы моделирования. Необходимо изучить патентную литературу и тенденции развития основных технологических процессов на предприятиях региона, оказывающих существенное воздействие на среду.

На основе данных о состоянии природных ресурсов и об ухудшении окружающей среды составляют карты.

Составляют следующие карты: отражающие экономику и территориальную организацию народного хозяйства и функциональное зонирование на расчетные годы; тематические, отражающие современное состояние и тенденции изменения воздушного бассейна с указанием источников загрязнения, водных ресурсов (состояние и прогноз изменения), земельных и почвенных ресурсов (состояние и прогноз), растительности и лесных ресурсов (состояние и прогноз), включая редкие и исчезающие виды, фауны и охотничье-промысловых ресурсов (состояние и прогноз), включая редкие и исчезающие виды, ландшафтов с указанием месторождений и разработок полезных ископаемых; медико-географического состояния окружающей среды, развития рекреации, ареалов проблемных ситуаций (например, карты повышенных шумовых нагрузок, эрозии земель, затопляемых территорий, разрушенных природных и культурно-исторических объектов); объектов, нуждающихся в особой охране.

Карты должны отражать экстремальные и средние показатели, а также сезонные и многолетние изменения изучаемых величин в каждом элементарном квадрате региона. На основе этих карт делают сводные карты, на которых обозначают неблагоприятные районы с худшими комплексными оценками.

Разработка параметров и характеристик ТЗ — сложный и длительный процесс, требующий квалифицированных, исполнителей и организационных форм, позволяющих интегрировать разнохарактерные факты для четких выходных материалов, которые станут основой выполнения последующих работ. Поэтому ТЗ должно быть оформлено качественно, с включением обоснований.

Отбор проблемных ситуаций с помощью балльных оценок. Для отбора основных ПС рекомендуется определять их остроту с учетом сопряженных ПС. Острота проблемной ситуации (ОПС) оценивается по ее показателям (форма 2). ОПС может быть вычислена как сумма балльных оценок этих показателей с включением суммарной остроты сопряженных ПС, которая оценивается так же, как острота основной ПС. Возможны и другие способы перехода от отдельных показателей, характеризующих проблему, к интегральному показателю ОПС.

Показатели, на основании которых оценивается ОПС, отражают процессы, изменяющие проблемную ситуацию во времени, поэтому единичная оценка ОПС может оказаться нехарактерной и дезориентировать разработчиков схемы. Для выявления динамики ОПС необходимо давать оценки на каждый расчетный год (для медленно протекающих процессов — через каждые 5 лет), а для особо острых ситуаций — через более короткие интервалы, показывая ретроспективу. При сопоставлении этих оценок выявляются тенденции развития ПС.

Для сопоставления показателей применяют балльную систему с различной максимальной оценкой (например, 3, 5 и 10 баллов в зависимости от важности показателя). Максимальное значение оценки определяется экспертами-разработчиками. Принятая ими система оценок распространяется на все проблемные ситуации. Ареал проблемных ситуаций, в частности, мы оценивали по 5-балльной системе.

Частота возникновения ПС измерялась по числу случаев проявления ПС за рассматриваемый период или за расчетный год и оценивается по 5-балльной системе.

Интенсивность проявления ПС оценивали по 10-балльной системе в зависимости от характера основного процесса, обусловливающего ПС, и его параметров. Например, переработка берегов водохранилищ измеряется скоростью передвижения кромки берега, загрязнение среды — ростом отношения концентрации вещества к ПДК, гибель популяции — относительным числом ежегодно вымирающих особей, дефицит ресурсов — скоростью его нарастания, истощение запасов подземных вод — ежегодным понижением уровня депрессии и т. д. Интенсивность проявления ПС оценивалась на основе принятой для данной ПС классификации.

Обратимость основного процесса, характеризующего ПС, оценивалась в зависимости от степени восстановления желаемого состояния элемента среды (или стабилизации процесса) по формуле А=αβА₀, где А — оценка обратимости процесса с учетом сопутствующих факторов; А₀ — оценка обратимости процесса без учета сопутствующих факторов: α, β — коэффициенты влияния сопутствующих факторов, определяемые по быстроте развития основного процесса нежелательного воздействия (α) и скорости восстановления нарушенных элементов (β). Для оценки величины А₀ применяли 10-балльную систему.

Оформление технического задания. ТЗ рекомендуется оформлять в виде краткой текстовой части и приложений. В текстовую часть входят:

• основания для разработки программы;
• организационные и методические принципы, положенные в основу разработки программы;
• макет программы, перечень картографических материалов и программ реализации;
• характеристика региона по основным показателям социального и экономического развития и состояния природопользования;
• обоснование целевых показателей критериев рационального природопользования;
• состав и характеристика выявленных и ранее изученных проблемных ситуаций в регионе;
• состав и характеристика проблем, включенных в ТЗ;
• ожидаемые результаты;
• порядок финансирования работ;
• состав исполнителей;
• порядок согласования и передачи работ заказчику.

В качестве образца для оформления технического задания может служить «Руководство по составлению технического задания на создание подсистемы «Управление научно-техническим прогрессом (АСУС)», 1978 г.

Важным условием выхода на мероприятия по решению проблемы является анализ причин ее появления и обострения.