Важную роль в деле совершенствования государственного планирования, природопользования и охраны природы призваны сыграть комплексные программы и природоохранные схемы.
С их помощью можно успешно решать проблемы оптимального сочетания отраслевого и территориального принципов в планировании природоохранных мероприятий, проблемы взаимоувязки плановых показателей охраны окружающей среды с перспективными направлениями экономического и социального развития. Особое место в системе перспективного народнохозяйственного планирования отводится территориальным комплексным схемам охраны природы (ТерКСОП).
Введение в практику управления ТерКСОП открывает новый этап в решении вопросов охраны природной среды и рационального использования природных ресурсов, схемы логически продолжают и развивают сложившуюся в нашей стране систему научного обоснования планирования и практической реализации природоохранных мероприятий. Новый этап означает переход к активной стратегии в природоохранной деятельности, к управлению процессом взаимодействия общества и природы во времени и по территории СССР в целом и ее частям, к ориентации на создание оптимальных территориальных систем и структур природопользования.
Инициатива и идея составления комплексных схем охраны природы принадлежит Госплану СССР. В 1976 г. еще не было ясно многое, в частности место схем в системе планирования, организация их составления, основное содержание, уровень проработки. Но была понята неудовлетворенность одноресурсными схемами, так как выяснилось, что спасать один ресурс нельзя. Каждая территория на севере или на юге — это сочетание ресурсов: земель (в случае океана — прибрежных и островных), поверхностных и подземных вод, флоры и фауны, ландшафтов, недр, атмосферы. С позиций одного ведомства, силами специалистов одной профессии нельзя одинаково пристрастно, заинтересованно и квалифицированно разобраться в сущности проблем и решить их. Но и синклит привлеченных со стороны ученых разных специальностей не спасает, поскольку интеграция в данном случае не сводится к арифметической сумме компонентов. Необходимо новое знание, новая наука об управлении развития сложнейших биосоциальных систем, и в первую очередь таких, в которых находятся и на которые действуют технические системы. За всю историю цивилизации не было задачи сложнее этой.
Создание комплексных схем охраны природы сопряжено с трудностями организационного, нормативного, информационного порядка. Организационные трудности вызваны главным образом отсутствием специализированных организаций, подготовленных к составлению таких схем, и необходимостью привлечения к этим работам научно-исследовательских и проектных институтов различных ведомств. Сложна задача обеспечения координации работ по схемам (междуведомственному их рассмотрению, предварительному согласованию и утверждению). Составление схем затруднено также отсутствием общей концепции по охране природы и рациональному природопользованию, а также отсутствием конкретных требований к их задачам и структуре. Нет четкости в определении назначения схем и их места в системе народнохозяйственного планирования, что осложняет подготовку целенаправленных заданий на их состояние. До сих пор нет общей методологической основы и отдельных методик для составления территориальных комплексных схем охраны природы разного территориального уровня. Отсутствует также ряд методик, таких, например, как определение экономического ущерба от нерационального природопользования и ухудшения состояния окружающей среды или для оценки эффективности природоохранных мероприятий.
В последние годы (1976—1985) были составлены территориальные природоохранные схемы для прибрежных зон Черного и Азовского, Балтийского морей, Эстонской ССР и Литовской ССР, бассейнов Иссык-Куля и Севана, Краснодарского края, КМА, районов, примыкающих к Байкало-Амурской магистрали, для Московской, Челябинской, Донецкой и Гомельской областей, совместно для Ленинграда и Ленинградской обл., района музея-усадьбы «Ясная Поляна», для Москвы, Омска, Днепропетровска, Кривого Рога, Днепродзержинска и др. Однако отсутствие методического обеспечения, требуемых нормативных документов, а также недостаточная достоверность и полнота получаемой информации не могли не сказаться отрицательно на качестве разрабатываемых схем. Составители схем вынуждены были сами решать методические проблемы и, к сожалению, не всегда успешно.
Генеральная схема охраны природы и создания заповедников на территории Московской обл. на период до 1990 г. разрабатывалась в Институте генеральных планов, инженерного оборудования и экспериментального проектирования ГлавАПУ Мособлисполкома. Эта схема является первой в практике советского градостроительства крупной планировочной работой, в которой комплексно рассматриваются вопросы охраны окружающей среды на территории области. Отсутствие аналогов, поисковый и пионерский характер работ вызвали необходимость собственного методического подхода в эксперименте, в обсуждении промежуточных выводов исследования и уточнении его целей совместно с представителями заказчика. Схема выполнялась в три этапа (1975—1977, 1977—1980 и 1980—1981 гг.). В основу ее разработки были положены принципы системного анализа и территориального подхода, используемого в практике составления районных планировок и генеральных планов городов. Системный анализ воздействия одних хозяйственных объектов через природную среду на другие хозяйственные объекты позволил рассмотреть закопченный цикл взаимодействия природы, хозяйства и населения.
Были выделены источники выбросов, стоков, отходов, механического и других видов негативного воздействия. Под влиянием этих неблагоприятных факторов в природной среде происходят изменения, отрицательно сказывающиеся на функционировании народнохозяйственных объектов: населенных пунктов, мест отдыха, источников хозяйственно-питьевого водоснабжения, сельскохозяйственных, лесохозяйственных, рыбохозяйственных, охотохозяйственных и звероводческих угодий, мест обитания редких и исчезающих, а также типичных растений и животных. Эта группа элементов рассматривается в Схеме как объекты, подлежащие охране.
Рассмотрение в территориальном аспекте взаимодействия природы, хозяйства и населения обусловило широкое применение картографического метода исследования. На втором этапе разработки схемы было составлено около 30 тематических карт. На их основе фиксировались выявленные картометрическим способом случаи нарушения одних звеньев народнохозяйственного комплекса (объектов охраны) другими (источниками негативного воздействия). Ключевой стала карта функционального зонирования территории: на ней показано размещение необходимых водоохранных, санитарно-защитных и лесохозяйственных зон, заповедников и заказников, резервных территорий для расселения и отдыха. Для каждой зоны предложен соответствующий природоохранный режим ведения хозяйства, включающий регулирование размещения и развития хозяйственных объектов и текущей деятельности предприятий, а также комплекс природоохранных мероприятий по всем отраслям и видам народнохозяйственной деятельности. На основе этой карты разработаны мероприятия по конкретным объектам и районам и даны предложения по дальнейшим научно-исследовательским, изыскательским, проектным работам в отраслевом и территориальном аспектах, выявлены зоны размещения объектов промышленности, сельского и коммунального хозяйства; ведется оперативная работа по учету требований охраны окружающей среды при планировании размещения и развития различных объектов, расположенных на территории Московской обл.
На заключительном этапе разработки схемы составлялись графические материалы для формулировки программы реализации ее рекомендаций в плане экономического и социального развития Московской обл. на одиннадцатую пятилетку.
Схемы охраны природного комплекса и рационального использования естественных ресурсов Черного и Азовского морей и прибрежной зоны Балтийского моря в отличие от описанной выше схемы не имели комплексного решения, в основном были затронуты отраслевые проблемы, относящиеся к водохозяйственным и водоохранным аспектам охраны природы. Отсутствие методологических основ и утвержденного на междуведомственном уровне задания на разработку привело к тому, что схемы не достигли желаемого результата и не явились действенным предплановым документом. Материалы каждой схемы занимают большое количество томов, составленных по видам природных ресурсов и основным водоемким отраслям. Отсутствие необходимых методических рекомендаций не позволило осуществить в должной мере увязку содержания отдельных томов, дать требуемый анализ межотраслевых проблем и разработать научно обоснованную систему комплексных мероприятий.
Аналогичные проблемы и трудности возникали при разработке других природоохранных схем и документов. Имеются, безусловно, и другие факторы, сдерживающие и осложняющие процесс разработки схем. В настоящее время многими научно-исследовательскими, проектными и другими организациями изыскиваются пути устранения их недостатков.
В текущей пятилетке продолжаются работы над разработкой методических указаний по составлению природоохранных схем для городов, областей и ТПК.
В институте «Союзгипролесхоз» в течение ряда лет ведутся работы по методологическим аспектам охраны окружающей среды и рационального природопользования. Первой попыткой создания методических указаний по составлению ТерКСОП явились работы института, выполненные с участием ряда научно-исследовательских, проектных институтов и организаций разных отраслей народного хозяйства (Совет по изучению производительных сил при Госплане СССР, Всесоюзный научно-исследовательский институт стандартизации Госстандарта, Всесоюзное проектно-изыскательское и научно-исследовательское объединение «Союзводпроект», Государственный научно-исследовательский институт земельных ресурсов Госагропрома СССР, Всесоюзный проектно-изыскательский институт «Союзгипролесхоз» и др.). Основные результаты этих работ отражены в «Методических указаниях по составлению схем комплексной охраны природы и рационального использования природных ресурсов отдельных регионов страны», предусматривающих определения системы природоохранных мероприятий на основе выявленных проблем и применения программно-целевого подхода к их решению, а также в «Основных положениях по составлению территориальных долгосрочных целевых программ охраны среды и рационального природопользования».
В 1981 г. Союзгипролесхозом были разработаны методические рекомендации по составлению ТерКСОП. Они служат важным пособием при составлении природоохранных схем на единой методической основе с учетом действующих законодательных актов, нормативов и стандартов по охране природы и природопользованию.