Проблема совершенствования системы показателей плана охраны природы относится к числу тех проблем, от решения которых во многом зависит эффективность природоохранной деятельности.
Эта проблема в целом еще находится в стадии исследования, и пока намечаются лишь подходы к ее решению. Аналогично обстоят дела с нормативами планирования. Системные исследования, связанные с созданием нормативной базы планирования, в настоящее время находятся на стадии решения организационных проблем.
С 1979 г. начата работа по формированию системы показателей, объединенных в подраздел «Экономическая инфраструктура». Однако в составе существующей системы показателей плана многие экологические процессы не отражены. Для их описания потребовалась бы разработка дополнительных показателей, методика расчета которых пока не разработана. В поисках конструктивного решения экологическая инфраструктура была построена почти целиком на существующей системе показателей.
В планировании и управлении природоохранной деятельностью преобладает пока технологический подход, который выражается в том, что в качестве объекта управления избраны в основном лишь прямые и непосредственные воздействия производства на природу — изъятие и выброс вещества и энергии. При этом природная среда рассматривается не как система со сложной структурой взаимосвязей между элементами, а как конгломерат частных природных сред или ресурсов, которые фактически не зависят друг от друга. Кроме того, не учитываются в должной мере экологические и социально-экономические последствия хозяйственных решений и действий.
План охраны природы пока не может претендовать на статус системы показателей, поскольку в используемой в настоящее время системе показателей фактически не отражены связи между капиталовложениями и природоохранными затратами. Рассматриваемый раздел плана недостаточно еще увязан и с другими его разделами.
Сопоставление структуры раздела плана со структурой работ на основе программно-целевой методологии позволяет говорить о том, что в разделе не планируются выявление и решение крупных народнохозяйственных проблем, таких, например, как освоение новых районов, территориальное перераспределение ресурсов, использование возобновляемых ресурсов как альтернатива использования полезных ископаемых. Все это послужило причиной поиска конструктивного подхода к улучшению системы планирования охраны природы. Какой же она должна быть?
Нам думается, что сейчас правильнее говорить не об одной, а о многих системах, поскольку при отсутствии высшего природоохранного органа управления основные проблемы природопользования решаются на уровне высших органов управления союзных республик, министерств и ведомств союзного подчинения. Каждая республика имеет свои специфические особенности (органы, законодательство, проблемы и средства их решения), то же можно сказать и об отраслях народного хозяйства.
Различие условий и правовых норм, позволяющих в пределах конституционных полномочий самим определять формы и содержание деятельности, предопределяет разнообразие систем управления, в чем легко убедиться, сопоставляя структуры природоохранных органов. Это разнообразие усиливается спецификой региональных проблем. Вот почему мы останавливаемся не на тех принципах, которые приводят к различию систем, а, наоборот, на тех, которые отражают их сходство.
Совершенствование планирования, на наш взгляд, должно идти по следующим направлениям.
1. Улучшение методологии, переход на программно-целевую методологию.
2. Разработка концепций охраны природы, биосферы, континентов, стран, регионов, отраслевых концепций.
3. Обоснование целей планирования для разных уровней управления, для разных регионов, ресурсов, технологий; уточнение показателей планирования, учета и отчетности в единой системе.
4. Уточнение субъектов и объектов охраны (кто охраняет, что охраняется?); расширение числа охраняемых объектов и субъектов управления; включение в число охраняемых хозяйственных объектов, населения, продуктов питания, домашних животных и т. д.
5. Разработка и производство средств охраны природы по видам воздействий.
6. Выявление рычагов управления природопользованием на основе анализа системы «производство — распределение — потребление— утилизация», биосоциальных и политических систем и мирового хозяйства в целом, включая конъюнктуру сырья и промышленных товаров.
7. Управление проектными разработками, экологическими нормативами и стандартами, размещением производительных сил и региональным развитием.
8. Управление научными и опытно-конструкторскимн работами, внедрение изобретений и открытий.
9. Усиление роли местных органов управления, общественных организаций (ВСНТО, «Знание», ВООП, профсоюзов, комсомола и др.); создание информационных и координационно-методических центров, укрепление их материально-технической базы и полномочий в части контроля за природопользованием.
10. Выявление потребностей в ресурсах и ресурсного потенциала; составление балансов производства и потребления; устранение дефицита ресурсов.
11. Оценка ожидаемых уровней воздействия на охраняемые объекты.
12. Оценка резистентности биосоциальных систем; выявление предельно допустимых уровней воздействия.
13. Дифференциация системы показателей планирования па территориям, отраслям и ведомствам, по технологиям, проблемам и программам, биосоциальным системам и ресурсам, по уровням управления (интеграция показателей при переходе па более высокий уровень управления).
14. Использование для планирования достижений автоматизации, информатики и техники.
15. Улучшение организации планирования на всех уровнях управления.
16. Паспортизация субъектов и объектов охраны природы.
17. Использование экономических средств управления природопользованием (совершенствование системы управления общественным производством, механизм цен на ресурсы, хозрасчет, плата за основные фонды, штрафы и премии).
18. Использование социальных средств управления (воспитание и образование, пропаганда, реклама, радио — и телепередачи, искусство и т. п.).
19. Использование биологических средств управления (достижения генетики, бионики, селекции, медицины, ветеринарии, санитарной гигиены и т. п.).
20. Международное сотрудничество в области планирования охраны природы.
21. Оценка технологий с позиций их соответствия экологическим мировым стандартам.
22. Увязка раздела охраны природы с другими разделами плана; оценка экономических и технических возможностей регионов.
При совершенствовании планирования важно учесть еще одно важное обстоятельство. Воздействия на охраняемые объекты (первопричина деградации среды или ее элементов) еще не стали центром внимания природоохранных служб, поэтому необходимость полноты сведений о воздействиях, видимо, еще недостаточно очевидна, и потребуется немало времени и усилий, чтобы это положение изменилось.
Настоящее время — «стартовая площадка» для многих начинаний природоохранного характера: формируются законодательство, структура и функции природоохранных служб, система планирования, нормирования, учета и отчетности о природоохранной деятельности, о воздействиях на окружающую среду. Недооценка важности информации о воздействиях уже проявилась в игнорировании одних и в переоценке других видов воздействий, что привело, например, к появлению термина «управление качеством окружающей среды» и его употреблению взамен термина «охрана окружающей среды». Аналогичным образом термином «загрязнение среды» подменяют термин «экологические проблемы». На первой межправительственной конференции по образованию в области окружающей среды (Тбилиси, октябрь 1977 г.), в частности, отмечалось, что еще совсем недавно во многих странах проблемы окружающей среды обычно отождествляли с проблемами загрязнения, указывая этим на очень узкое представление об окружающей среде и на то, какими ее аспектами нам следует заниматься. Более широкая концепция окружающей среды включает и такие аспекты, как использование и истощение ресурсов, связь форм социальной окружающей среды с удовлетворением человеческих потребностей, а также учет внешних ограничений, в частности тот факт, что биосфера, частью которой является человек, может лишь в ограниченной мере принимать нагрузки. Период, истекший со времени Стокгольмской конференции, был отмечен более широким пониманием термина «окружающая среда».
Информационная система должна отражать всю полноту воздействия на природу, что достигается учетом классификационных признаков, выявляющих отношения субъектов и объектов воздействий, дающих характеристику самим воздействиям, времени и месту их проявления. Число этих признаков будет расти (сейчас уже их не меньше 15). По мере роста числа признаков создание информационных систем осложняется, поэтому авторы систем должны сознательно отбирать признаки в соответствии с целями проекта и спецификой регионов, где, возможно, не все воздействия или их признаки имеют значение. По-видимому, сократить число признаков вряд ли удастся, скорее всего, наоборот, возникнут новые.
Разумеется, предлагаемый набор воздействий и их признаков нуждается в обсуждении и дальнейшем развитии, а приведенные примеры не следует рассматривать как полные классификации по данному признаку. Сложность предстоящей работы по совершенствованию природоохранного планирования не должна служить поводом для упрощения и для ослабления этой важной меры улучшения природопользования в нашей стране.
Важно отметить, что совершенствование планирования охраны природы должно отражать общие тенденции совершенствования государственного планирования. В. Кириченко отмечал, что теоретический анализ и рассмотрение опыта планирования в СССР и некоторых социалистических странах показывают, что при совершенствовании планирования необходимо исходить из следующего. Оно должно рассматриваться как составная часть общего процесса развития планирования, включающего: улучшение способов изучения и прогнозирования общественных потребностей, методов обоснования целевых установок перспективного плана; развитие системы показателей (особенно тех, которые характеризуют конечные результаты производства) и мероприятий по повышению уровня жизни народа и совершенствованию социалистического образа жизни; расширение балансовых расчетов плана и обеспечение его стабильности на всем протяжении планового периода; обеспечение единства планирования материально-вещественных, стоимостных и финансовых аспектов воспроизводства, единства планирования развития производства и внедрения достижений научно-технического прогресса; совершенствование механизма реализации заданий государственного плана. Эти положения в полной мере можно отнести к природоохранному планированию.