В последние десятилетия особенно интенсивно изучался экономический аспект эффективности природоохранной деятельности.
Все чаще встречаются работы, где социальный ущерб сводится к экономическому. Даже появился термин «социально-экономический ущерб», хотя по содержанию он мог быть вполне заменен термином «экономический ущерб».
На наш взгляд, дальнейшие поиски в этой области должны касаться методологии, стратегии оценок, поскольку смена стратегий в разных сферах приложения труда сулит наибольший выигрыш. Прежде всего следует расширить область поиска, включив в нее общеметодологические системные и аксеологические основы. Ведь по существу еще окончательно не решены гораздо более общие проблемы оценки эффективности (результативности) любого труда.
Праксеологи (специалисты по труду) не сводят эффективность труда к экономике. Деятельность и ее результаты многоаспектны. Например, ценность труда изобретателя, внедрившего свое новое изделие на предприятии, определяется с учетом четырех факторов: достигнутого положительного эффекта; объема использования изобретения; сложности решенной задачи; степени новизны, измеряемой числом существенных отличий. Эффективность труда руководителя предприятия зависит от характера решаемых проблем, способа реализации решения и ситуационных моментов, влияющих на реализацию решений, от социальной среды.
Критерием оптимальности взаимодействия природы и общества И. В. Комар предложил считать осуществление обмена веществ в размерах и структуре, соответствующих потребностям общества с минимальными затратами общественного труда и при одновременном наиболее рациональном использовании естественных богатств и обеспечении необходимых свойств и ценностей изменяемой человеком среды как среды обитания. В. С. Преображенский внес в это определение уточнения, относящиеся к включению в описание критерия требования улучшения качества природы, как минимум, в двух направлениях: создание наиболее благоприятной среды для жизни человека и для развития общества в целом; усиление и укрепление-механизмов восстановления ценных свойств природы (ресурсов). Вот почему в этой области приложения труда его эффективность связывают с характеристикой потоков вещества и энергии и с улучшением состояния среды.
Экономическая эффективность охраны природы изучается уже не менее трех десятилетий. Отмечавшиеся за этот период различные точки зрения пока не свелись к единому мнению, что является частным проявлением отсутствия теории оценки эффективности любого труда; в экономической теории пока еще нет единого мнения о природе и месте категории «экономическая эффективность социалистического производства.
Дискуссионными остаются такие вопросы, как стоимость природных ресурсов, критерии экономической оценки мероприятий, роль дифференциальной ренты.
И. Я. Блехцин предложил эффективность экологизации производства оценивать по величине ожидаемого объема загрязнения природной среды и по величине ущербов от хозяйственного воздействия на природу.
Интересна работа, где делается серьезная попытка разработки методологических основ оценки (решений) эффективности в зависимости от правильного выбора системы показателей, связывающих интересы того или иного звена народного хозяйства с интересами всего общества (речь идет не об общем экономическом аспекте, а об анализе всех сторон общественной жизни). В этой работе рассматривается пять различных подходов к сравнению двух вариантов, описываемых системой показателей.
Первый подход состоит в переходе от системы показателей к одному количественному показателю (примером реализации этого подхода может служить оценка остроты проблем).
Второй подход состоит в том, что все показатели, кроме одного, выделяются как ограничения, и лишь один показатель становится критерием (при выполнении ограничений); этот подход реализуется в методах линейного и динамического программирования.
Третий подход предусматривает решения по каждому показателю, но в последовательности присвоенных каждому показателю приоритетов.
Четвертый подход ориентирует на степень достижения заданной совокупности целей (реализован при оценке эффективности природоохранных мероприятий).
Пятый подход состоит в формировании на основе совокупности значений показателей, принятых для оценки альтернатив так называемой порядковой меры, когда каждое сочетание признаков оценивается количественно и имеется шкала, по которой можно отобрать лучший вариант.
Методологически проблема состоит в том, чтобы от группы показателей, от группы свойств объекта перейти к общей его оценке.
Понимание недостатков критериев различного типа привело к формированию «решающего» правила для сравнения и выбора альтернатив. В общем случае это правило представляет собой описание последовательности действий, которые необходимо выполнить над показателями, характеризующими альтернативы, — для выявления наилучшей из них.
Общую эффективность инженерно-управленченского труда определяют по способности человека производить соответствующие работы в единицу времени и обеспечивать при этом оперативность, подчиненность и оптимальность управления производством.
Мы привели примеры, иллюстрирующие разнообразие подходов к оценке труда. Как видим, число факторов, определяющих эффективность труда, столь же значительно, как и число подходов. Системный подход заставляет нас рассматривать природоохранные мероприятия в системе территориальной единицы — региона. В регионе эти мероприятия с позиций их результативности могут быть классифицированы по ряду признаков: по реализуемой стратегии — превентивные (профилактические) или исправительные (устраняющие уже допущенные нарушения); стратегические и тактические; по длительности действия — постоянно действующие, периодически действующие и разового действия; по эффективности результата — полностью решающие проблему, частично решающие проблему, изучающие проблему. Существенны и такие признаки, как капиталоемкость, текущие (операционные) затраты, затраты энергии и ресурсов, сложность технической реализации и т. п.
Каждый из перечисленных признаков существен и отражается на результатах измерения эффективности.
По нашему мнению, целесообразно учитывать и новизну осуществляемых мероприятий. Например, если уже известные мероприятия проводятся для обеспечения действующих нормативов и стандартов или способствуют их достижению, то надо оценивать не эффективность вообще (поскольку проектировщик обязан обеспечить стандарт, или норматив) и не абсолютную эффективность (поскольку она в данном случае не повлияет на решение: применять или не применять конкретное мероприятие). Здесь важно показать, насколько предлагаемое мероприятие лучше аналогов, т. е. важно оценить сравнительную эффективность, что облегчает отбор из известных средств наиболее подходящего для данных условий.
При решении новых задач (проблем), причем настолько новых, что еще не нормируются процесс, состояние и параметр, относящийся к охраняемому объекту, важно показать в целом значение мероприятия (средства), т. е. его политическое, экономическое, социальное, экологическое, эстетическое значение, влияние на развитие региона или его частей. На первых порах средств для решения новой задачи может быть мало или одно единственное, и в этом случае сравнительная эффективность может и не понадобиться.
Для обоснования мероприятий третьей группы, определяющих экологическую политику в регионе (соотношение между национальным доходом и затратами на охрану природы, структуру затрат на мероприятия по регионам, отраслям, соотношение между фундаментальными и прикладными исследованиями, направление внедрения новой науки и техники), важны аналитические обзоры по группам стран, добившихся успехов в этой области, анализ положения в разных регионах с учетом последствий принимаемых решений.
Например, в Мексике каждый крупный проект рассматривается не сам по себе, а в системе всех проектов. Для установления очередности осуществления проектов (или рекомендации о дальнейшей более глубокой разработке) их рассматривают по критериям, отражающим национальные и региональные задачи: рациональное использование природных ресурсов страны, улучшение распределения доходов, жилищных условий, укрепление платежного баланса, увеличение нормы занятости. Аналогичный подход реализован в Японии. Обратим внимание на то, что речь идет об оценке любых проектов по единой методологии, по одной сетке критериев. Это методологически иной принцип, который заслуживает внимания, поскольку ориентирует не на ведомственную эффективность, порой не отвечающую народнохозяйственным интересам, а на эффективность для региона или страны в целом. Например, методологически несостоятельны, на наш взгляд, попытки оценить эффективность межбассейновых перебросок стока без выхода на показатели развития соответствующих регионов. Поэтому группа мероприятий, определяющих экологическую политику, требует постоянного анализа, направленного на совершенствование и разработку новых законодательных, методологических и нормативных актов, определяющих содержание и формы проектных, научных и изыскательских работ.
В третью группу нами включены мероприятия, которые носят поисковый характер, например, фундаментальные научные исследования или разработка системы стандартов, нормативов, законодательных актов системы проектирования, управления наукой. Для таких мероприятий, не имеющих четко выраженного планируемого результата, вряд ли надо определять эффективность в привычном смысле, поскольку результат может быть как положительный, так и отрицательный. Здесь приходится иметь дело с вероятностными прогнозными оценками, если они нужны для принятия решения: осуществлять или не осуществлять данное мероприятие.
Таким образом, по признаку новизны природоохранную деятельность условно можно разделить на три группы: мероприятия первой группы оцениваются для отбора наиболее эффективного из них; мероприятия второй группы получают наиболее полную оценку, поскольку проводятся впервые и решают новые проблемы; мероприятия третьей группы относятся к области поиска стратегий, организации и управления, и оценки их носят прогнозный вероятностный характер.
Системный подход заставляет нас выявить роль оценки эффективности и рассматривать ее не как самоцель, а как инструмент измерения, как средство, с помощью которого производится отбор мероприятий для конкретной проблемы.
Разные проблемы требуют для своего решения разного набора мероприятий. Сравним, к примеру, две проблемы: дефицит воды в регионе и охрана генофонда парнокопытных. Естественно, каждая из них потребует несопоставимых средств решения, и эффективность их, разумеется, должна определяться так, чтобы учитывать степень решения конкретной проблемы и ее специфику, включая время достижения поставленной цели.
Выше мы рассматривали мероприятия как трудовую деятельность с применением чрезвычайно разнообразных технических и организационных средств. Представляется полезным различать специфику и технологию труда: например, можно отдельно рассматривать проектирование, опытно-конструкторские работы, изыскания, обследования, научные работы, пропаганду, агитацию, образование, нормирование и стандартизацию, изобретательскую деятельность, мониторинг, разработку стратегий, планов, программ, организационных форм. Вместе с тем при всем различии и специфике природоохранной деятельности в основу оценок эффективности могут быть положены общие аксеологические принципы, соблюдение которых обеспечивает методологическое единство оценок.
Ниже приводятся принципы оценок эффективности природоохранной деятельности, которые должны рассматриваться в совокупности (порядок их изложения не имеет существенного значения).
1. Принцип полной реализации системного подхода, когда оцениваемое мероприятие (объект оценки) — результат труда — рассматривается в определенной территориальной управляемой системе с позиций конкретного органа (субъекта оценки), принимающего решение: применять или не применять это мероприятие.
Если принять этот принцип, станет очевидной несостоятельность оценок природных ресурсов (вод, лесов, земель) вообще, безотносительно к конкретному использованию, к конкретной административно-территориальной единице. В самом деле, множественность видов использования ресурса обусловливает множественность результатов воздействий. В одних случаях после использования ресурса он не теряет своих свойств: например, регламентируемое посещение национальных парков, водоемов, зеленых зон может не ухудшать их состояние. В других случаях использование ресурса ведет к количественным изменениям: освоение района приводит к изменению структуры угодий, численности видов животных и растений; при многих видах использования ресурсов меняются их количество и функции, процессы взаимодействия, т. е. состояние в целом.
Поэтому оцениваться ресурсы должны для конкретной ситуации природопользования, т. е. когда ясно, кем и как этот ресурс будет использоваться и к каким последствиям для региона это может привести.
2. Оценка относится к изученным взаимоотношениям субъекта с объектом и потому носит временный характер, что важно отразить в результатах оценки. Это позволит избежать одной из часто встречаемых ошибок, когда оценку сегодняшних взаимоотношений кладут в основу долгосрочных решений, определяющих на десятилетия политику, без учета динамики взаимоотношений.
3. Для оценки необходимо знать цели субъекта (в нашем случае цели развития региона) и их количественное выражение — критерии. В самом деле, отношение к конкретной территории будет зависеть от того, какую целевую функцию она будет выполнять. В перспективе она может быть затоплена, т. е. станет акваторией водохранилища, но может стать пашней, лесом, территорией завода, городской застройкой и т. д. Функциональная роль в системе «субъект — объект» должна быть в центре внимания.
4. Оценка требует знания связи между мероприятием и его влиянием на элементы рассматриваемой системы или на всю систему в целом. Обычно мероприятие оценивают односторонне, забывая, что почти любое мероприятие связано с издержками, ущербами, затратами труда, энергии, материалов, передачей информации и т. д. Оценку можно давать, когда ясно, как повлияет мероприятие па цели субъекта, т. е. важно выявлять производственные функции. Однако это достаточно очевидное требование крайне трудно реализовать. Природные и социальные системы настолько сложны, что при значительно упрощающем их моделировании разрываются или не учитываются существенные связи между элементами систем. Поэтому при моделировании необходимо указать, какие параметры не принимались во внимание или не учитывались по разным причинам и к каким искажениям такое упрощение приводит.
Принимаются к рассмотрению и оцениваются лишь те варианты, которые обеспечивают достижение заданных целей.
5. Важно знать, кто производит оценку эффективности. В исследовании операций под операцией понимают всякое мероприятие, объединенное единым замыслом и направленное к достижению какой-то цели, а исследователя называют оператором. Не всегда оператор готов к оценке. Он может иметь недостаточно четкое представление о целях лиц, принимающих решения, и о самом оцениваемом объекте. Об одном и том же объекте два оператора могут дать противоречивые сведения.
6. Оценки должны сопровождаться сведениями о том, от кого и как получена исходная информация. Фактически оператор должен позаботиться о том, чтобы другой оператор или эксперт мог получить аналогичный результат, т. е. воспроизвести весь ход исследования, поскольку истинность научного факта подтверждается его многократным воспроизведением. Фактически должна быть приведена методика оценки. Без знания методики нельзя проверить правильность полученных результатов.
7. Оценка рассматривается как средство принятия решения, поэтому она есть результат сопоставления, как минимум, двух возможностей: применять данное мероприятие или отклонить. Однако в большинстве случаев, когда речь идет о тривиальных задачах, гораздо важнее показать преимущество данного мероприятия перед аналогом, т. е. дать сравнительную оценку двух разных мероприятий, из которых одно соответствует лучшим отечественным или мировым образцам, а другое предлагается разработчиком и в чем-то его превосходит. Иначе говоря, данный принцип сводится к требованию сопоставления оценки мероприятия (средства) с оценкой аналога. Этот принцип уже давно реализован при оценке изобретений. Такое требование не предъявляется к принципиально новым объектам (мероприятиям), с помощью которых достигаются новые цели, а аналога еще нет.
Этот принцип обращает внимание оператора на важность поиска альтернативного варианта. Причем альтернативы нужны такие, которые показывают принципиально иные пути решения проблемы. Например, варианты переброски стока из разных водоисточников для устранения дефицита воды нельзя считать альтернативными, так как способ решения — переброска — остается тем же. Альтернативой могла бы быть экономия воды в районе потребления за счет повышения коэффициента полезного действия (КПД) оросительных и обводнительных систем, оборотного водоснабжения, оптимизации попусков из водохранилищ, введения экономических рычагов водопользования, сокращения сельскохозяйственного производства на юге и, наоборот, интенсификации сельского хозяйства на севере.
8. Уникальные природные объекты (не имеющие аналогов) оценке не подлежат. К таким объектам можно относить редкие и исчезающие виды животных и растений, ландшафты, урочища, исторические и культурные памятники, озера и реки, разрезы, пещеры и т. п.
Расхождения в оценках появляются, если нарушается хотя бы одно из перечисленных условий. А поскольку условий много и не все они соблюдаются, совпадения результатов оценки маловероятны, да и споры в таких условиях лишены смысла.
Изложенные принципы позволяют предложить следующий примерный порядок оценки эффективности природоохранных мероприятий и природопользования:
1. Выявляется назначение оценки, ее место в общей процедуре принятия решения.
2. Идентифицируется система, в которой находится объект оценки, субъект, оператор.
3. Выявляются цели субъекта и критерии их достижения, период действия оценок.
4. Обосновывается методика работ, выявляется «арсенал» используемых средств, моделей и методов.
5. Выявляются отобранные для решения проблемные ситуации, мешающие достижению целей, анализируются причины их обострения и появления. Выясняются основные пути их устранения.
6. Каждое отобранное для анализа мероприятие, позволяющее полностью или частично решить проблему, оценивается с позиций его сравнительной эффективности для решения одной проблемы. При этом выявляется прямое или косвенное влияние мероприятия на другие решаемые проблемы. Производится предварительный отбор средств.
7. Отобранные в результате анализа мероприятия организуются в систему, и далее рассматривается влияние этой системы на цели субъекта.
8. Если выделяемых средств достаточно при принятой системе мероприятий, чтобы достичь поставленных целей, система мероприятий оказывается эффективной. В противном случае, когда по одному или группе показателей система мероприятий не может быть принята, цикл анализа повторяется с учетом выявленных ограничений до полного исчерпания всех имевшихся средств.
9. Если не удается с помощью располагаемых средств добиться достижения поставленных целей, их необходимо изменить или за счет сокращения числа решаемых проблем, или за счет изменения нормативов желательного состояния среды, или за счет сроков достижения целей.
10. Для новых целей цикл оценок повторяется до тех пор, пока будет найдено устойчивое решение. Оно-то и означает эффективность принятой системы мероприятий.
Разумеется, знание порядка оценивания не слишком облегчает задачу оператора, поскольку каждый из десяти названных этапов нуждается в подробных описаниях методов работы.
Более подробное изложение каждого этапа нами дано в гл. 6 применительно к долгосрочным целевым программам охраны природы. Для других видов природоохранной деятельности потребуются свои разработки. Предложенная нами процедура оценки на базе системного анализа несвободна от недостатков, присущих самой системной методологии. Вместе с тем, на наш взгляд, она более конструктивна, чем принятые или предлагаемые методы оценки эффективности природоохранных мероприятий, поскольку позволяет учесть региональные особенности развития и совместить программно-целевое управление с целевым подходом к оценке эффективности.
Большинство изложенных нами принципов может быть применено к природным ресурсам с учетом следующих особенностей:
а) ресурс, рассматриваемый в системе взаимоотношений «природа—общество» или «регион—регион», лишь тогда приобретает цену, когда начинается его использование, т. е. его цена зависит от вида и целей использования и от вызываемых им последствий, так как между ценой ресурса и его функциональной ролью в этой системе имеется прямая связь;
б) идентификация природного ресурса методологически значительно сложнее идентификации технических систем, поскольку любой природный ресурс существует всегда как часть целого и его роль в этом целом, т. е. теперь уже в природной системе, не должна существенно меняться в ходе использования (если же эта роль меняется, меняется и ценность ресурса), поэтому важны знания условий гипергенеза;
в) функциональное зонирование территорий в районной планировке, в схемах использования природных ресурсов может опираться на бонитировочные оценки отдельных ресурсов, если в ходе бонитировки учитывались разные возможности; в то же время даже комплексные оценки ресурса, но с позиций одного вида использования не могут претендовать на универсальность;
г) оценка ресурса возможна, если выявлены основные процессы взаимодействия «ресурс — пользователь», т. е. оценка зависит и от технической вооруженности пользователя. Например, некоторые страны уже технически готовы получать металлы из морской воды, в то время как в остальных странах море не рассматривается как месторождение полиметаллов. То же относится и к отработанным породам. В некоторых отвалах содержание металлов выше, чем в разрабатываемых месторождениях, но отвалы не рассматриваются как ресурс, поскольку принятая на рядом расположенном предприятии технология неэффективна для этой цели.
В системе государственной отчетности лес не оценивается как рекреационный ресурс, как источник получения лекарственного сырья, торфа, не ведется учет минеральных источников и недревесной продукции. Реализуется в основном сырьевая функция леса.
Сказанное дает основание для учета важности оценки ресурса одновременно с технологией его использования. Отсюда следует вывод: в условиях научно-технического прогресса оценка ресурсов должна носить, как правило, динамический характер, т. е. привязываться к временным интервалам развития технологии.
Особую методическую сложность вызывает оценка природных ресурсов многоцелевого использования. Для этого методологически приемлем программно-целевой подход. Ресурсы региона рассматриваются в целом. При этом система целей развития региона выступает в качестве базы для оценок. Она единственна, изложенный порядок оценки применим в тех случаях, когда все предприятия региона находятся в его подчинении. Но этот случай нетипичен. Чаще всего в регионе ресурс используют предприятия союзного значения. В таких случаях региональный программноцелевой подход не срабатывает — необходим выход на общесоюзную систему управления. Данное обстоятельство заставляет обратить серьезное внимание на правовое регулирование взаимоотношений региона и отрасли, поскольку возникающие споры кончаются чаще в пользу отрасли и в ущерб состоянию среды региона.
Аналогично можно ставить вопрос о ресурсах, находящихся в пользовании нескольких государств. Оценки в таких случаях возможны при наличии правовых документов, регламентирующих их взаимодействие в данном регионе. Это обстоятельство обяжет сторону, принимающую решение на основе оценок ресурсов, учитывать интересы других сторон. Практика международных отношений дает немало примеров успешного сотрудничества, завершавшегося декларациями и договорами, составляющими правовую основу охраны ресурсов Земли. Вместе с тем одних правовых актов недостаточно. Важно иметь модель развития Земли и с помощью этой модели оценивать различные последствия принятия решений, которые могут повлиять на состояние природы. Важно учитывать общую стратегию развития и согласовывать с ней национальные действия.
Изложенные нами соображения не претендуют на полноту, их скорее следует рассматривать как системную постановку проблемы измерения эффективности охраны природы и как выявление главных направлений ее решения.